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土壤污染防治为何急需立法? 污染状况如何监测?

来源:21世纪经济报道   责任编辑:尹山

在十二届全国人大常委会第二十八次会议上,全国人大环境与资源保护委员会提出了关于提请审议土壤污染防治法草案(以下简称草案)的议案。据全国人大环资委副主任委员罗清泉介绍,全国人大常委会将制定土壤污染防治法纳入十二届全国人大常委会立法规划,由全国人大环资委负责牵头起草和提请审议。

对此,全国人大常委、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅对21世纪经济报道记者分析,相比大气和水污染防治立法已经具备一定基础、相对成熟,我国土壤污染防治立法才刚刚起步,因此在审议和公开征求意见的时候需要广泛讨论,制定一部科学的法律。

全国人大环资委法案室副主任王凤春表示,草案的进展要看审议的情况和社会各界的反馈,一般一部新的法律要经过全国人大常委会三次审议才会通过。

为何急需立法?

土壤污染问题与大气、水污染问题同样受到全社会关注, 土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程,已经纳入国家环境治理体系。

但长期以来,我国经济发展方式较为粗放,污染物排放总量居高不下,土壤作为污染物的最终受体,已受到明显影响。

为此,就土壤污染防治法立法的必要性和可行性,罗清泉提出了三大理由。

首先,土壤污染防治法律制度缺失,迫切需要制定专门法律。目前,我国尚缺乏土壤污染防治的专门法律,部分措施分散规定在有关环境保护、固体废物、土地管理、农产品(8.810,0.10, 1.15%)质量安全等法律中。土壤污染防治的标准体系不健全,要求不明确,责任不清晰,监管部门缺少有效的法律依据。

其次,土壤污染防治法律责任尚不明确,亟待确立责任体系。由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性,以及治理难、周期长等特点,加之历史遗留问题多,土壤污染防治的法律责任不明确,责任追究和费用追偿制度尚未形成。

第三,土壤污染防治工作薄弱,需要专门立法予以系统规范。目前大多数地区尚未科学系统地开展土壤污染防治工作。

中科院南京分院院长周健民对21世纪经济报道分析,“土壤污染治理面临两大挑战:一是土壤污染的底数不清,我们还没建立起详细而完整的地块污染数据库;二是无论地方政府还是土壤修复企业对土壤修复的认识还没有完全到位,它们还不理解为何土壤修复要这么久要花这么多钱。”

污染状况如何监测?

在土壤污染防治标准体系上,草案提出每十年组织一次土壤污染环境状况普查。

早在2005年至2013年,环保部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查,初步掌握了全国土壤污染的宏观总体情况。2014年4月,环保部公开了调查结果。

结果显示,全国土壤总超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%,土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重。

2016年出台的《土壤污染防治行动计划》,明确提出要对土壤污染环境状况进一步详查。

环保部土壤环境管理司司长邱启文解释,土壤污染详查是在已有调查基础上进行的。在第一次调查中,主要是一次“普查”,涉及630万平方公里,是普遍的网格性的布点,其中耕地按8000m×8000m网格、草地按32000m×32000m网格布点。

而本次“详查”当中,农用地详查重点区域借助500m×500m网格布点,一般区域借助1000m×1000m网格布点,精度大大提高。

根据环保部的安排,2018年底前,要摸清农用地污染的状况、面积、分布及其对农产品质量的影响,掌握重点行业、企业中的污染地块的面积、分布及其风险情况;到2020年完成全国土壤污染状况详查。

王凤春解释,草案对土壤污染详查的周期设置,主要是考虑到土壤环境质量的变化相对缓慢,很难发生突变,所以选择了10年这样一个相对适中的周期,不过,这在起草过程中有一些不同意见。

同时,为了弥补普查时间跨度较大的不足,草案还规定了国家实行土壤污染状况监测制度。

根据环保部的介绍,目前已确定2万个左右的国控土壤污染监测基础点位布设,覆盖全国99%的县、98%的土壤类型,88%的粮食主产区,国家土壤环境监测网已初步建成。

防治基金如何保障?

在土壤污染防治的原则上,草案明确规定坚持预防为主,保护优先,分类管理,风险管控,污染担责,公众参与。

邱启文解释,土壤污染防治的核心是管控风险。构成风险有三个要素,一个是污染源,一个是途径,就是暴露途径;还有就是受体,就是保护对象(人、农作物)。

“对土壤污染来讲,治理和修复是把源搞干净,但是不能仅仅局限于在源上,还要关注怎么切断暴露途径,怎么根据保护的目标来合理确定策略。”邱启文分析。

例如,农用地污染,可以通过农艺调控,替代种植,还有种植结构调整,退耕还林还草等措施,有效实现土壤的安全利用,防控风险,确保农产品安全。还有,要采取一些监测措施,监控污染地块周边的地下水。通过地下水的监测,发现污染扩散的情况,马上采取一些措施。

为此,草案根据不同类型土地的特点,分设专章规定了农用地和建设用地的土壤污染风险管控和修复,设置了不同的制度和措施。

在土壤污染防治资金方面,草案提出了三个渠道:一是规定国家采取有利于土壤污染防治的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施,鼓励企业以市场运作方式参与土壤污染防治;二是各级人民政府应当安排必要的资金用于土壤污染防治工作,加强绩效管理,确保资金使用的效益;三是国家建立土壤污染防治基金制度,设立中央和省级土壤污染防治基金。

其中,土壤污染防治基金主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。

对土壤污染防治法制定实施之前产生的,并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块,土地使用权人实际承担风险管控和修复的,可以申请土壤污染防治基金,集中用于土壤污染治理。

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